En la primera parte sobre este tema describimos suscintamente cómo se desenvuelve la dinámica del aparato administrativo del Sector Público peruano. La idea que queda de ella es que la generación de documentos, autorizaciones y tramitaciones pasa por muchas etapas y personas hasta llegar al usuario final: el ciudadano. Toca hacer una reflexión técnica a fin de tratar de hallar las causas que originan y dan vida a nuestra burocracia existente.
Un primer punto a considerar es el enfoque legal del Sistema Administrativo. Todo servidor o funcionario público se encuentra sujeto al cumplimiento de normas y directivas. Si no las cumple incurre en responsabilidad administrativa. Este enunciado que supone ser una garantía de orden y transparencia termina siendo el origen del siguiente paradigma en la mentalidad de los servidores públicos: "si la norma no lo dice, no puedo hacerlo...", con lo cual se resta creatividad a toda iniciativa de solución. Sin embargo, hace años las normas o directivas solo contenían lineamientos generales o directrices y no eran tan engorrosas como hoy en día, en que la directiva regula casi todas las situaciones y detalles en la tramitación de algún documento e inclusive en los procedimientos internos, como pueden ser las normas sobre personal, de contabilidad, control patrimonial, informática, etc. ¿Qué ocurrió?, ¿por qué no se aprovechó esa libertad?, pues simplemente porque se abusó de ella. Como había tanta libertad, en vez de servir al ciudadano, se pensó en servir a otros intereses. De ahí que normas como la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y otras similares se encarguen de incluir en su articulado todos los detalles para que los empleados públicos se sujeten a ellas fielmente y se pueda evitar privilegios para un determinado sector. No obstante, el resultado de ello es que el procedimiento demora más. Se ha preferido dar "seguridad jurídica" por encima de la celeridad del proceso.
Debo precisar que la "seguridad jurídica" busca dar certeza a todas las personas sobre su situación jurídica, a través del orden y justicia que debe prevalecer con la finalidad de preservar sus derechos y en armonía entre todos los ciudadanos. Existen varios niveles en los que se manifiesta la seguridad jurídica. Una de ellas es a nivel constitucional, en la norma fundamental que es la Constitución. A partir de ella se manifiestan en el ejercicio de las funciones de los poderes del Estado. Asi tenemos que hay seguridad jurídica en la facultad de los jueces, funcionarios, en la elaboración de normas legales, etc. (Véase un interesante artículo de Nestor Pedro Sagues, "Jurisdicción Constitucional y Seguridad Jurídica", en http://www.unsa.edu.pe/escuelas/de/rev_derecho/REVISTA01/art1.pdf ). En base a lo anterior, la celeridad del proceso también puede entenderse como parte del orden que debe exisitir en el sistema jurídico y como otro tipo de manifestación de la "seguridad jurídica". Esto nos debe llevar a pensar que no existe incompatibilidad entre ambos conceptos y que tanto a nivel legislativo (entiéndase no solo el Poder Legislativo sino también el Poder Ejecutivo al emitir sus directivas y normas internas) como en el campo administrativo (al ser diseñados e implementados los procesos y procedimientos) existe una responsabilidad funcional y profesional de quienes los ejercen y lo implementan, que repercute en la imagen de un Estado no solo seguro sino eficiente.
El segundo punto es la sobrecarga de procedimientos. En los últimos 15 años, el cambio que se presentó a nivel de estructuras sociales (mundialización de la economía, modernización del Estado, revitalización de los relaciones colectivas de trabajo, lucha contra la corrupción, etc. ) hizo que primeramente se diera paso al surgimiento de las organismos reguladores, conjuntamente con sus respectivas normas, cuyo contenido era la de dar consistencia a la supervisión que dichas entidades ejercerían y que a su vez implicó el desarrollo normativo de las facultades fiscalizadoras, a fin de no incurrir en abusos. Esto dio paso a una tendencia legislativa tanto a nivel nacional como a nivel interno en el aparato público acerca de la protección de los derechos y para lo cual fueron creándose diversos procedimientos. Por ejemplo, el mecanismo de acceso a la información y a la transparencia tiene un procedimiento, el presupuesto participativo tiene otro procedimiento, la emisión de los DNI para los menores de edad es otro procedimiento, los reclamos por cobros excesivos es otro procedimiento, y así hay muchos más. Para la entidad estatal, la generación de nuevos mecanismos protectores de derechos ha originado más procedimientos que tienen que ser implementados por el personal de la entidad pública respectiva. Son procedimientos que se suman a los ya existentes aumentando la carga de labores y por consiguiente mayor demora en la tramitación de otros documentos. No estoy en contra de los derechos de las personas, pues es deber del Estado garantizar su respeto, pero sí es cierto que el Estado no ha tenido el orden suficiente para generar los mecanismos procedimentales y el resultado que vemos ahora es un Sector Público abultado de procedimientos y que redunda en la negatividad de su imagen como burocracia.
Si imagináramos por un momento en realizar una consultoría de procesos a una entidad estatal, nos vamos a dar con la sorpresa de que habrán más de 1,000 procedimientos. En una experiencia que tuve en una entidad del Estado, encontramos que sólo una Dirección de Línea contaba con 133 procedimientos, de los cuales, al efectuar la depuración técnica con fines de simplificación, se concluyó que dichos procedimientos podían reducirse a 45. Esta entidad pública tiene a su cargo un aproximado de 15 Direcciones de Línea. Hagan sus cálculos y saquen sus conclusiones.
En tercer lugar, los sistemas de Control Interno. En la publicación anterior describíamos el temor del empleado público por no cumplir las normas pues tras de ella se encuentra el Órgano de Control Interno, el mismo que si descubre que hubo una inaplicación normativa da cuenta a la Comisión de Procedimientos Administrativos para que se apliquen las sanciones administrativas respectivas. ¿Cuál es el origen de todo ello? La concepción de nuestro sistema legal administrativo. Las leyes de procedimientos administrativos que han existido en nuestro país siempre han enarbolado como premisa rectora al principio de legalidad. Como abogado que soy, no me cabe la menor duda de que se trata de una garantía legal para asegurar el orden y la legitimidad de los actos de los funcionarios públicos, pero también es cierto que existe una realidad que ha ido desbordando y poniendo en tela de juicio a este principio y que merece ser analizado nuevamente a la luz de nuestras nuevas realidades. Me adelanto a señalar que se ha abusado del uso del principio de legalidad en los últimos 15 años. Como consecuencia tenemos a un Sistema de Control Interno inquisidor, buscando únicamente que se cumplan las normas sin tener en cuenta las soluciones y beneficios que su hubiesen proporcionado a la ciudadanía.
Como podrán apreciar, en la intención de dar atención a los derechos de los ciudadanos, en la generalidad de los casos, el Estado si bien ha dado respuesta a estos requerimientos con la emisión de las normas correspondientes, ha abultado de procedimientos a sus entidades influyendo en la celeridad de los mismos. Como respuesta el Estado ha buscado mecanismos para afrontar dicha realidad. La simplificación administrativa y el uso del silencio administrativo han sido las señales de respuesta que ha mostrado a la ciudadanía, pero ello no parece ser suficiente, pues lo que origina al interior de cada entidad estatal es mayor presión, en términos de reducción de tiempos, para que sus empleados puedan cumplir con los plazos. Si bien es buena esta intención, lo que se ha conseguido es acumular más la tramitación de los procedimientos pero no ha existido un exámen y depuración de los mismos. Salvo algunos casos aislados de depuración, la mayoría de simplificaciones administrativas llevadas a cabo por los diferentes gobiernos no ha logrado hacer más eficiente al Estado.
¿Qué hacer frente a esta realidad? Hoy en día el Gobierno peruano se encuentra preocupado por la calidad de la gestión de las entidades del Estado orientándose en la búsqueda de un cuerpo de Gerentes Públicos que consigan resultados. Pero esto no basta. La idea de gestionar una entidad estatal debe superar el paradigma de la autosuficiencia de la normativa legal respectiva. Se debe hacer gestión por procesos pero no de manera aislada. Sistémicamente, cada entidad del Estado forma parte de algo más grande, cuya misión y visión debe guardar coherencia con sus fines de servicio a la ciudadanía y que se encuentran declaradas en la Carta Magna. La protección de derechos por parte del Estado genera el establecimiento de procedimientos. Al emitirse las normas, debe pensarse de qué modo se puede incorporar a un procedimiento establecido a fin de no causar mayores costos de tiempo y sobretodo hacer más efectiva la protección de derechos, en vez de crear uno nuevo. Pero esta idea no tendrá viabilidad si no cambia la mentalidad de hacer gestión en el Estado únicamente con la emisión de innumerables directivas. Esta idea debe ser transmitida en la inducción, capacitación y formación de los nuevos Gerentes Públicos para que se concientizen y lo hagan parte de su gestión.
Concluimos en que se debe usar las técnicas de la gestión de los procesos para efectuar la depuración de los procedimientos y reducir su número. Del mismo modo, se debe profundizar en los alcances de la aplicación del principio de legalidad y en una nueva forma de concebir al aparato público con fines de servicio a la ciudadanía, de modo que "seguridad jurídica" y "celeridad del proceso" no sean incompatibles. Con ello no aliento las múltiples y denominadas "reingenierias" que pudieron haberse efectuado hasta la fecha. Simplemente, se trata de dar aplicación a los fines del Derecho: contribuir al progreso de la sociedad y no al revés, que se convierta en un obstáculo para su desarrollo.
