Eficiencia del Estado, Procesos y Derecho Administrativo (parte I)

A propósito del Plan Anticrisis presentado por el Gobierno Peruano, la cual ha sido resaltada de manera positiva por el empresariado peruano, en una entrevista efectuada por el Diario El Comercio al Sr. Eduardo Farah, publicado el día domingo 14 de diciembre del 2008, el entrevistado expresaba su temor a la "lentitud estatal" para iniciar las medidas a adoptarse en el mencionado Plan. Para muchas personas, este tema le resulta familiar pues en algún momento han acudido a alguna entidad del Estado para solicitar algún servicio o realizar un trámite.

Las críticas sobre el estado burocrático son más que conocidas y criticadas. Por ejemplo tenemos las compras estatales, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), las citas para consultas médicas cuyo cupo no se obtiene sino hasta en dos o tres meses, etc. Para mi siempre ha sido una inquietud el por qué el Estado no puede dar atención con la rapidez del caso, o por qué tienen que ser tan frondosos los trámites en la Administración Pública. Mi experiencia profesional me ha llevado a conocer y a vivir la operatividad al interior del apárato público, y he palpado que para dar atención a un procedimiento (solicitud, expediente, etc) el "viaje" que realizan los documentos es de nunca acabar. Para ser más gráfico les diré que desde que ingresa la solicitud o expediente pasa por diversas áreas (mesa de partes, derivación a la Dirección responsable, derivación al sub director especialista en la materia, derivación al técnico o profesional que se encargará de revisar y redactar el documento borrador. Luego viene la revisión del borrador, correcciones que deban realizarse, elevación al Director responsable, correcciones si lo hubiere -con lo que el documento regresa y se envía corregido-, aprobación del Director responsable, y finalmente, derivación a la mesa de partes para que pueda ser entregada al solicitante administrado). En todo ese periplo, y dado que no se trata solamente de un solo documento sino de varios documentos, el viaje entre una instancia y otra toma su tiempo, en lo que comúnmente se denomina como el trámite documentario.

Las soluciones al trámite documentario ya son existentes en cada entidad del Estado. Para ello la tecnología de la información ayuda en ello, pero más allá de que ayude a reducir los tiempos, los ha aumentado, pues el personal responsable debe dedicar tiempo en el digitado de la información en el "Sistema de Trámite Documentario", además de efectuar el reparto de los expedientes o solicitudes. Otra solución que se ha mostrado es el de dar proridad a las solicitudes de información bajo el amparo de la Ley de Acceso a la Información, por el cual el administrado tendrá la información en los plazos máximos establecidos por dicha norma.

En los procedimientos en que se solicita la declaración de derechos (otorgamiento de pensiones, derechos de explotación, etc.) la demora se debe al examen de los documentos y al estudio de la situación concreta para determinar si se cumple con los requisitos legales establecidos para obtener un derecho. A ello se suma que no es un solo expediente el que se analiza, sino son varios y en cantidades mayores, conformando la conocida y denominada "carga laboral". Algo similar ocurre en la tramitación de los procesos judiciales.

En cuanto a la emisión de normas, el periplo se produce bajo un trámite formal, en donde se pueda acreditar la fecha de envío y de recepción, sea a través de las Secretarias Generales, las Oficinas de Asesoría Jurídica, los Gabinetes de Asesores, los Despachos Viceministeriales, los Despachos Ministeriales, la salida del proyecto hacia Presidencia del Consejo de Ministros, etc., hasta lograr su publicación.

Toda esta secuencia de la operatividad interna en una entidad pública se produce en medio de un contexto de temor, pues además de cumplirse con los plazos legales establecidos, el servidor público no estará tranquilo sino no se reunen los requisitos establecidos o sino tiene la seguridad de que en efecto se esté dando cumplimiento estricto a las normas legales para el otorgamiento o concesión de un derecho. Y digo temor, pues cada uno de ellos se está "jugando su pellejo" por la responsabilidad administrativa que existe de por medio y que en cualquier momento será auditada por los órganos de control.

Finalmente, en cuanto al análisis y fondo de cada solicitud o expediente, el criterio legal es el textual o literal. La mayoría de los servidores públicos no actúa ni propone soluciones alternativas "si la norma legal no lo menciona", aun cuando sea posible interpretar que tales soluciones tampoco se encuentran impedidas de aplicarse . Esto ocurre porque los órganos de control insisten en dicho criterio legal, incluso en aquellos casos que sin infringir las normas legales, se dió respuesta al administrado, pero que por no cumplir con lo mencionado en la norma (muchas veces como requisitos no esenciales), se instaura un proceso administrativo para la determinación de la responsabilidad administrativa.

Lo descrito hasta aquí tiene varias connotaciones. Alguno de los lectores podría decir que estoy defendiendo la lentitud del aparato estatal. Otros diran que no conocían dicha realidad, y un tercer o cuarto grupo mencionará la falta de criterios para gestionar el aparato estatal, para analizar el fondo de lo solicitado, etc. Lo cierto es que existe esta realidad, compleja y frondosa, que está presente desde hace varios años, y aun cuando se hayan implementado algunas soluciones para dar mas celeridad al Estado, no parecen ser suficientes. El resultado es que tenemos a un Estado con personas acostumbradas a este tipo de "inercia dinámica", que hacen lo posible, al menos para no incurrir en responsabilidad funcional, y en dónde aquel que ingresa al aparato público con ganas de mejorar la gestión se encuentra con esta cruda realidad.

En la próxima publicación analizaremos un poco más esta realidad.

GESTION DE RECURSOS HUMANOS EN TIEMPO DE CRISIS

Hoy, por estos meses en que la crisis internacional está acechando en todas las organizaciones, es bueno hacer una reflexión acerca del impacto que debe estar generando entre los colaboradores.

Un principio fundamental en este tema es el respeto hacia la persona. Por respeto no solo me refiero a no extralimitarse en su relación con el otro, sino a considerar el esfuerzo, resultados y compromiso que tienen todos los colaboradores. La inquietud que se va a propagar en estos días y meses va a alterar los ánimos y el clima laboral. Surgen aquí dos planos de actuación alternativos. La primera es a nivel de la Alta Dirección de la empresa y le toca a ella comunicar a su personal en qué situación se encuentra (si continuará bien, o si habrá que bregar un poco el escenario, o, si no va a poder sostener su situación). Esto servirá para que el personal adopte sus propias decisiones. Aqui, mucha importancia tendrá el tipo de comportamiento que ha estado mostrando la Alta Dirección. Será aquí donde verá la cosecha de lo que habrá sembrado.

En el segundo plano, y en ausencia de lo primero, es decir, en silencio de la Alta Dirección, debe corresponder a los mandos medios originar la inquietud para que la Alta Dirección se vea motivada a comunicar su situación. Estoy seguro que de nada servirá si el propio Gerente, Jefe de Area o supervisor se atreva a soltar comentarios si no tiene la seguridad del estado en que se encuentre la empresa.

Mención aparte es el referente al plano de las relaciones personales, entre compañeros y con el jefe directo. Será el momento de ellos en que, tal vez sin proponerselo, tengan que demostrar sus habilidades en el manejo de situaciones difíciles. La zozobra o inquietud de un área puede repercutir negativamente si el jefe no tiene las habilidades suficientes para hacerle frente.

Si en la organización existe sindicatos es muy probable que dichas agrupaciones no tarden en solicitar una respuesta de la empresa. Aquí, la responsabilidad de mantener la calma del clima laboral no solo corresponde a la Alta Dirección y sus directivos sino también al sindicato, sobretodo en el hecho de no generar falsos escenarios, expectativas o versiones infundadas (las denominadas "bolas" o rumores). Su misión de llevar la inquietud de sus agremiados ante la Alta Dirección tiene como contrapeso mantener la prudencia de sus actuaciones en estos tiempos difíciles que se avecinan.

En cuanto a los colaboradores, también deberán aportar su cuota de tranquilidad, aun cuando fuesen bastante comprensibles las preocupaciones por su futuro en la organización. Jugarán un rol importante los líderes naturales en cuanto a la canalización de las inquietudes de sus compañeros de trabajo, y en el apoyo a la empresa, si es que ésta solicita la colaboración para afrontar la crisis.

Son estas las ocasiones para que las áreas de Recursos Humanos demuestren su aporte de valor a la organización. Recordemos que la inestabilidad del clima laboral influye en la productividad y en la eficiencia. El riesgo de no mantener la calidad del servicio a los clientes, o de no conservar los estandares de calidad del producto incidirá finalmente en los ingresos. Por consiguiente, si el área de recursos humanos sólo se dedicaba a realizar funciones operativas (planillas, selección, contratos), será la oportunidad de mostrar su rol estratégico.

Si bien lo que dicho anteriormente, a modo de enunciados, tips o sugerencias, lo cierto es que tampoco vamos a negar la realidad de las relaciones que se vienen desarrollando en cada organización, y tal vez sea ésta la razón en algunas de ellas para seguir incrédulas a las bondades de gestionar su cultura organizacional. En tiempo de crisis, lo que hay que mostrar es firmeza, valentía y temple, ya sea para el manejo de las finanzas, las relaciones con los clientes, los distribuidores, y con un mercado sobrexaltado. Ignorar a sus colaboradores solo será mostrar incoherencia con las acciones de "anticrisis" que puedan decidir.

En conclusión, el tema de la Comunicación Interna es trascendente. La situación de crisis por la que atravesarán las organizaciones les demostrará el nivel de credibilidad que tienen y el nivel de compromiso de sus trabajadores. Pero también se presenta como una oportunidad para que la empresa tome, retome, enmiende o mejore la gestión de su cultura organizacional

Bases para elaborar una Cultura Organizacional en el Sector Público

En toda organización, la planificación estratégica es una herramienta importante fundamental para la gestión y el logro de sus objetivos. Sin embargo, al momento de elaborarla los directivos plasman, de modo parelelo y casi sin darse cuenta, una serie de valores y principios priorizados por ellos mismos, que manifestado en una serie de acciones gerenciales concretas se dedican luego a implementar para conseguir los resultados deseados. Así, si el plan estratégico está bien elaborado, la organización obtendrá el éxito; pero si es lo contrario, se producirán una serie de incoherencias que terminarán por obstaculizar los objetivos propuestos.

Durante la implementación del Plan Estratégico, las acciones gerenciales destinadas al logro de las metas propuestas conllevan a un determinado tipo de liderazgo de los ejecutivos hacia sus colaboradores. Cada uno de ellos, según su estilo y sus valores, fijarán las pautas a su personal para efectuar la labor diaria y la obtención de las metas de sus respectivas áreas. Al cabo de un periodo de tiempo (2 o 3 años) existirán ciertas diferencias entre los colaboradores, en aspectos relacionados con el apoyo del ejecutivo o directivo, en el reconocimiento e incluso en la estima personal. Lo que bien se había iniciado, aun obteniéndose las metas parciales o del periodo respectivo, comienza a tener una cierta resistencia por parte de los colaboradores. ¿Qué es lo que ha podido suceder en este tiempo?

Al inicio de un proyecto de negocio, o de una nueva planificación, el entusiasmo y las buenas intenciones siempre estarán presentes. Si la implementaciòn de la misma se deja al libre albedrio de cada uno de los ejecutivos o directivos, quienes, por cierto, se encuentran comprometidos para obtener las metas establecidas dentro de determinado periodo, ocurrirá que posteriormente van a converger diferentes tipos de liderazgo y por consiguiente diferentes percepciones de los colaboradores acerca de lo que la empresa quiere conseguir con el plan estratégico. ¿Significará entonces que el plan estratégico estará mal elaborado?. Aun cuando se hayan conseguido las metas parciales a base de un gran esfuerzo y compromiso de los trabajadores, ¿por cuanto tiempo más se podrá sostener este compromiso y esfuerzo asumidos?

El tema aquí no es sobre el tipo de liderazgo que se debe ejercer sino sobre lo que en esencia persigue el plan estratégico elaborado. Tras sus enunciados se oculta, deciamos al inicio, una serie de valores y principios que deben ser plenamente identificados. Incluso, también es importante que quienes lo elaboraron expresen hacia los demás colaboradores las intenciones y el objetivo final de lo que pretenden con su idea de hacer un negocio. Si esto no es comunicado, nunca habrá una uniformidad de lo que se quiere obtener. En cambio, si se conoce el conjunto de valores, principios y la perspectiva de futuro de quienes efectuaron la planificación estratégica, cada uno de los ejecutivos tendrá una base para saber dirigir a sus colaboradores, y estos últimos, a su vez, enfocarán mejor sus esfuerzos en las labores diarias o de obtención de metas. Esto es lo que se conoce como Gestión de la Cultura Organizacional.

Gestionar la cultura organizacional no solo se restringe a la elaboración y difusión de la denominada "filosofía de la empresa", sino que inspira a los demás subsistemas estratégicos y operativos que utiliza la empresa, sea esta el marketing, la gestión de operaciones, la de recursos humanos, e incluso la gestión financiera. No se trata de algo estático ni una moda. Todas las personas que integran una organización se sentirán más motivadas a desplegar sus esfuerzos si conociese las razones y la visión de la empresa, haciendo que esto valga la pena. Son pocas las empresas que se sienten convencidas de ello y que al asumirlo han demostrado que se pueden tener mayor competitividad en el mercado. Hoy en día vienen siendo reconocidas a través de diversos galardones.

Pues bien, ¿es esto difícil de conseguir en la administración pública?  Por cierto el tema es nuevo, y el contexto es distinto, pero no bastará con que la entidad gubernamental cuente con sus manuales de organización y funciones o sus clasificadores de cargos para que el personal asuma sus funciones, sino también es preciso comunicarlo a todos. Hoy en día, en el sector público existen trabajadores que tienen más de 30 años de servicios, aun en actividad y es seguro que a una gran mayoría, durante su vida laboral, no se les habrá comunicado acerca de los objetivos del puesto, ni mucho menos de la entidad. Por tal razón, después de haber ejercido varios años la misma función o de haber efectuado una carrera interna, no será extraño encontrar la falta de claridad sobre la misión y visión de la entidad para la que trabajan. Incluso, no será raro encontrar en cada una de las instituciones gubernamentales la enorme cantidad de sub culturas que persiguen sus fines propios, dejando de lado los fines que persigue el organismo estatal.

A pesar de lo dicho, hay que reconocer al pequeño grupo de trabajadores estatales que a lo largo de su experiencia han podido localizar e identificar los fines de la entidad en que trabajan y que se han esforzado por dejar en alto el nombre de su institución. Sin embargo, muy poco se ha hecho para resaltar este hecho. De otro lado, existe también un grupo de técnicos y profesionales que en los últimos 14 años ha estado ingresado a prestar servicios en el sector público bajo la figura de los servicios no personales, y que con sus conocimientos frescos y de modernas tendencias de gestión, sabe muy poco de los fines que persigue la entidad gubernamental. Es probable que puedan seguir la suerte de los trabajadores estatales, y en general ambos grupos, si es que no se inserta en la administración pública la gestión de la cultura organizacional.

Si ésta es una necesidad, surge la siguiente pregunta ¿será posible gestionar la cultura organizacional? Creemos que si es posible, y no solo este aspecto sino los demás subsistemas estratégicos de recursos humanos (gestión del trabajo, selección, gestión del desempeño, capacitación corporativa, incentivos no económicos, clima laboral, entre otros). 

Antes de referirnos a la gestión misma, es necesario saber el contenido de una cultura organizacional para la administración pública. ¿Cuáles serían esas bases?. Se proponen las siguientes:

a) Tener presente que gestionar el Estado es como gestionar una gran corporación. Asi, para todas las entidades estatales, deben haber principios generales y valores comunes para la gestión. Esta labor no es difícil, pues estos principios y valores ya se encuentran mencionados en la diversa legislación laboral estatal (Ley Marco del Empleo Público, Ley que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Código de Etica de la Función Pública, entre otros), debiéndose identificarse y sistematizarse para su posterior comunicación.

b) Tener presente los diversos documentos internacionales sobre reforma y modernización del Estado, los cuales ya han establecido los lineamientos generales comunes para los diversos aspectos de la función pública. Precisamente, la Carta Iberoamericana de la Función Pública es un ejemplo de ello (http://www.clad.org.ve/documentos/declaraciones/cartaibero.pdf)

c) Del mismo modo, hay que tomar atención acerca de las tendencias que se vienen produciendo en la literatura sobre gestión gubernamental. Hoy en día, se sostiene que el estilo de trabajo clásico burocrático que se encuentra inmerso en la administración pública debe evolucionar hacia otro tipo de gestión, el cual le permita mayor rapidez en la atención de los servicios a la ciudadanía, en sus procedimientos y en la rápida implementacion de las políticas públicas. (Véase para ello, Luciano Tomassini, Marianela Armijo, "Reforma y modernización del Estado: Experiencias y desafíos" , Lom Ediciones, 2002; y  Edmundo Jarquin y otros. "De burócratas a gerentes?: Las ciencias de la gestión aplicadas a la Administración del Estado".  Inter-American Development Bank, 1999).

d) También es importante incorporar los objetivos trazados en los grandes acuerdos o convenios con la ciudadanía, así como los objetivos que se plantee el gobierno de turno, en especial, en la atención de las necesidades del país que son prioritarias.

e)  Identificados tales principios y valores generales para toda la administración pública, se deben identificar los valores y principios que inspiran los fines de cada entidad estatal. Con ello se forma la misión y visión de cada una de ellas, y se elabora el Plan Estratégico respectivo, a fin de identificar otros valores y principios de gestión. Todo ello conformará la Cultura Organizacional de la institución u organismo del Estado.

f) A partir de la Cultura Organizacional y del Plan Estratégico, se podrán esbozar las bases para determinar las competencias generales de cada entidad, y que ayudarán a dar contenido a las descripciones de puesto, la selección del personal de reciente ingreso, la gestión y evaluación del desempeño y la capacitación corporativa, así como se orientan mejor los programas de bienestar social y de responsabilidad social.

Como podrá apreciarse, la Cultura Organizacional ayuda a direccionar los esfuerzos de gestión y liderazgo, así como a enfocar de mejor manera las labores diarias. No obstante, queda pendiente el cómo incorporar la Cultura Organizacional a las entidades, en especial en aquellas que ya tienen varios años en el sector público, y por el cual se podría encontrar una seria resistencia al cambio. La labor es muy compleja pero se requiere de una mayor profundización en su estudio.

Con estos breves apuntes podemos generar el debate para que los lectores puedan aportar sus sugerencias.